Von Helmut G. Bauer, Rechtsanwalt, Köln, Mitglied im Digitalradio Deutschland e.V.
Die Hochwasser an Ahr, Erft und Wupper sowie der Krieg in der Ukraine haben die Bedeutung wirksamer Warnsysteme gezeigt. Bei der Flut wurden Schwächen sichtbar, etwa Ausfälle im Mobilfunk und die eingeschränkte Erreichbarkeit über Radio, da nur eingeschaltete Geräte Warnungen empfangen konnten. Mit „ASA – Automatic Safety Alert“ wurde ein digitales DAB+-Warnsystem entwickelt, das DAB+-Radios automatisch einschaltet und Warnungen gezielt im Gefahrengebiet verbreitet. Als Teil des Zivilschutzes braucht es eine resiliente Hörfunkinfrastruktur. An seiner Finanzierung müssen sich der Bund, die Länder, die KEF und die Landesmedienanstalten beteiligen, da der Zivilschutz eine öffentliche Aufgabe ist.
Die Hochwasserkatastrophe an Ahr, Erft und Wupper mit 180 Toten und der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine – neben vielen anderen Ereignissen - haben gezeigt, wie wichtig eine frühzeitige Warnung und die Information der Bevölkerung sind. In Deutschland gibt es einen umfassenden Warnmix von Sirenen, Cell-Broadcast, Warn-Apps, Stadtinformationssystemen und Durchsagen in Hörfunk und Fernsehen (sog. Warnmultiplikatoren). Je nach Ausmaß der Gefahr entscheiden die Behörden, ob bundesweit, regional oder lokal gewarnt wird und über welche Wege dies geschieht. Entscheidend ist dabei, dass sich die Warnmittel gegenseitig ergänzen. Am Warntag, der immer am zweiten Donnerstag im September stattfindet, werden bundesweit alle Warnmittel getestet. Zusätzlich testen die Länder ihre Warnmittel. Der Warntag dient aber auch dazu, die Bevölkerung zu sensibilisieren.
Der Hörfunk ist das vertraute Warnmedium
Der Hörfunk zählt zu den wichtigsten Warnmitteln, seit der Deutschlandfunk im Jahr 1964 erstmals regelmäßig Verkehrsmeldungen verbreitete. Mit Autofahrer-Rundfunk-Informationssystem (ARI), Radio Data System (RDS) und Traffic Message Channel (TMC) wurden Technologien entwickelt, die dafür sorgen, dass Autoradios auf Verkehrsmeldungen umschalten, wenn ein Programm ohne Verkehrsmeldungen eingeschaltet ist oder sich das Gerät im Stand-by-Modus befindet. Die Entwicklung dieser Systeme sowie die Verbreitung von Verkehrsmeldungen, sind freiwillige Leistungen der Hörfunkveranstalter. Sie haben maßgeblich dazu beigetragen, dass der Hörfunk von der Bevölkerung als zuverlässiges Warnmittel anerkannt wird. Zudem weisen die Behörden immer wieder darauf hin, bei allen ihren Gefahrenmeldungen das Radio einzuschalten.
Die Veranstalter sind gesetzlich verpflichtet, bei Katastrophenfällen oder anderen erheblichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung unverzüglich angemessene Sendezeit für amtliche Verlautbarungen einzuräumen (z.B. § 11 Abs. 1 MDR-Staatsvertrag, § 21 SächsPRG). Diese Warnungen können von einer Vielzahl staatlicher Stellen wie Feuerwehr, dem Deutscher Wetterdienst usw. ausgesprochen werden. Sie werden über das satellitengestützte Modulare Warnsystem (MoWaS) des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) an die einzelnen Warnmultiplikatoren verbreitet. Die meisten Radioveranstalter haben die notwendigen technischen Einrichtungen zum Empfang der Warnmeldungen geschaffen und entsprechende Vereinbarungen mit dem BBK abgeschlossen. In diesen Vereinbarungen sind die einzelnen Warnstufen beschrieben und es ist festlegt, wie bei diesen zu warnen ist. Die Behörden weisen immer wieder darauf hin, bei Gefahrenmeldungen das Radio einzuschalten.
Das Warnsystem hat Lücken
Trotz der absehbaren Gefahr in den Abend- und Nachtstunden konnten die Menschen bei den Überschwemmungen im Ahrtal im Juli 2021 nicht rechtzeitig informiert werden. „Als die Katastrophe ihren Höhepunkt erreichte, waren bereits die Telefon- und Mobilfunknetze komplett ausgefallen, als auch der behördliche Digitalfunk zusammenbrach“, stellte der Untersuchungsausschuss des Landtags Rheinland-Pfalz in seinem Bericht zur Flutkatastrophe an der Ahr fest (Landtag Rheinland-Pfalz – Drucksache 18/10000, 02.08.2024, Rn. 7635). Die Fluten hatten die meisten Mobilfunkanlagen in den Tälern zerstört. Nicht betroffen waren hingegen die höher gelegenen Standorte der Radiosender. Über den Hörfunk konnten jedoch nur diejenigen erreicht werden, die ihr Radio eingeschaltet hatten.
DAB+ wird zum aktiven Warnmedium
Der Digitalradio Deutschland e.V. hat vor diesem Hintergrund gemeinsam mit dem Weltverband WorldDAB ein neues Warnsystem zunächst für die stationären DAB+-Radiogeräte entwickelt. Grundlage ist das DAB+-Warnsystem EWS (Emergency Warning System), das international als ETSI-Norm ETSI TS 104 089 standardisiert ist. Durch die Weiterentwicklung ist es jetzt möglich, Radiogeräte automatisch aus dem Standby-Modus einzuschalten, sobald eine Warnmeldung verbreitet wird. Bereits eingeschaltete Radiogeräte wechseln für die Dauer der Durchsage automatisch auf die Warnmeldung. Diese Weiterentwicklung des EWS wird als „ASA Automatic Safty Alert“ bezeichnet. Im Digitalradio Deutschland e. V. arbeiten unter anderem öffentlich-rechtliche und private Radioveranstalter, Gerätehersteller, Netzbetreiber sowie das Fraunhofer-Institut gemeinsam daran, DAB+ weiterzuentwickeln und zu fördern.
Präzise Gefahrenwarnung statt Alarm im gesamten Sendegebiet
Um dabei zu verhindern, dass Radiogeräte außerhalb des Gefahrengebiets eingeschaltet und damit Menschen verunsichert werden, werden gezielt nur die Radios „geweckt“, die sich tatsächlich im Gefahrengebiet befinden. Dazu wurde die Welt wie ein Schachbrett in einheitliche Rasterflächen von jeweils einem Quadratkilometer unterteilt. Jede Fläche erhält einen Standortcode, über den die Warnung gezielt adressiert werden kann. Hinterlegt der Nutzer den passenden Code im Radiogerät, wird dieses im Gefahrenfall automatisch aktiviert, wenn es sich im betroffenen Warngebiet befindet. Das ist der Unterschied zu UKW. Dort müssen Gefahrenmeldungen im gesamten Sendegebiet ausgestrahlt werden. So wurde aus einer technischen Lösung ein praktisches Instrument für den Zivilschutz. Diese Entwicklung ist eine freiwillige Leistung des Digitalradio Deutschland e.V. Sie ist von der Verantwortung seiner Mitglieder für das Gemeinwesen getragen und ein Beitrag der Radioveranstalter zum Public Value.
ASA: Neues Gütesiegel für warnfähige DAB+-Radios
Damit das neue Warnsystem eingesetzt werden kann, müssen DAB+-Empfänger entsprechend ausgestattet sein. Die Chiphersteller haben die neue Funktion bereits in ihre Chipsätze integriert. Viele Gerätehersteller beginnen damit, sie in die neuem DAB+-Empfänger einzubauen. Allein auf dem deutschen Markt gibt es bereits mehr als 35 ASA-fähige Radiomodelle. ASA wurde bereits bei den Warntagen 2024 und 2025 erfolgreich getestet. Erste Sender planen den Regelbetrieb ab dem Warntag 2026.
Um sicherzustellen, dass die ASA-Radiogeräte die Warnmeldungen zuverlässig empfangen und anzeigen, hat Digitalradio Deutschland e. V. die Wort- und Bildmarke „ASA – Automatic Safety Alert“ entwickelt. Sie ist im europäischen Markenregister EUIPO, dem Amt der Europäischen Union für geistiges Eigentum, eingetragen und international geschützt. Nur Radiogeräte, die zuvor eine internationale Zertifizierung erfolgreich durchlaufen haben, dürfen das ASA-Logo verwenden. Käufer können sich dadurch darauf verlassen, dass sich die Geräte im Gefahrenfall automatisch einschalten und warnen.
Voraussetzungen für den Einsatz von ASA
Damit das System in den Regelbetrieb überführt werden kann, müssen jedoch noch technische, organisatorische und rechtliche Voraussetzungen geschaffen werden. Um eine Überwarnung zu vermeiden, sollen Warnmeldungen über das ASA-System ausschließlich von autorisierten Landes- oder Bundesbehörden und nur bei Gefahren höchster Priorität im betroffenen Gebiet ausgelöst werden. Dazu zählen der Spannungs- und Verteidigungsfall, erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Gefahrendurchsagen im Zivilschutz. Solche Meldungen müssen von Radiosendern unverzüglich und unverändert ausgestrahlt werden. Für viele private Radiostationen, die nicht rund um die Uhr besetzt sind, ist ein technisch und organisatorisch einfaches Verfahren besonders wichtig. Daher bietet sich der Einsatz eines automatisierten Text-to-Speech-Systems an.
Um gegenseitige Störungen zu vermeiden, müssen sich die Veranstalter eines Multiplexes darauf verständigen, welches Programm die Warnmeldungen über einen Datenkanal verbreitet. Damit das Warnsystem dauerhaft zuverlässig funktioniert, müssen die Rundfunkveranstalter zudem sicherstellen, dass ihre Anlagen und Sender mit Notstrom versorgt sind. Um Sabotageakten vorzubeugen, ist es außerdem sinnvoll, die Sender über zwei voneinander unabhängige Sendewege anzubinden. Dies erfordert erhebliche Investitionen sowie laufende Kosten zur Sicherung des Betriebs. Diese Aufwendungen können die öffentlich-rechtlichen Sender nur teilweise aus dem Rundfunkbeitrag finanzieren. Private Anbieter sind auf Unterstützung durch ihre Landesmedienanstalten angewiesen. Der Bund, die Länder, die KEF und die Landesmedienanstalten müssen die Voraussetzungen schaffen, damit die notwendigen Investitionen für den Zivilschutz rechtzeitig und flächendeckend getätigt werden können.