Interview mit Ralf Ludwig, Intendant des MDR und „Filmintendant“ der ARD
Auch die ARD übt Kritik an Teilen der Filmförderungsreform. Nach Ansicht des Senderverbundes, einem der größten Auftraggeberinnen der Filmbranche, werden mit der Novelle zum FFG „die Rahmenbedingungen für ein Engagement des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in den Kinofilm deutlich verschlechtert. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten würden auftragsbedingt wesentlich weniger Effekte aus der neuen ausschließlich erfolgsbasierten Anreizförderung für das Kino ziehen können und blieben zudem weiterhin am Ende der Auswertungskette stehen. Für die anvisierte Investitionsverpflichtung werden die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten dagegen umfassend und stark regulierend in Anspruch genommen. Damit läge ein massiver Eingriff in die Rundfunkfreiheit und Programmautonomie der Sender vor, was in Zeiten, in denen die Medienfreiheit angegriffen werde, ein falsches Signal ist. Was derzeit auf dem Tisch liegt, würde den öffentlich-rechtlichen Rundfunk empfindlich treffen - das wäre ein Kollateralschaden der anvisierten Filmförderreform, der nicht gewollt sein kann. Fragen zur Kritik an Ralf Ludwig, den „Filmintendanten“ der ARD.
medienpolitik.net: Herr Ludwig, welches Auftragsvolumen vergibt die ARD an sogenannte unabhängige Produzenten?
Ludwig: Der neunte gemeinsame Produzentenbericht der neun ARD-Landesrundfunkanstalten und der ARD-Degeto zeigt: Die ARD hat im Jahr 2022 insgesamt 893,6 Millionen Euro (2021: 851,2 Millionen Euro) in die Produzentenlandschaft investiert. Nachlesen kann man dies gern auch hier im ARD-Produzentenbericht. Von dem Finanzvolumen, das die ARD an die Produzentenlandschaft vergeben hat, gingen wie schon 2021 drei Viertel (668,1 Millionen Euro; 74,8 Prozent) an unabhängig Produzierende bzw. Lizenzgebende. Die Erhöhung des Gesamtvolumens im Vergleich zu 2021 geht unter anderem auf ein erhöhtes Produktionsvolumen in den Genres Politik/Gesellschaft, Kultur und Wissenschaft und Fernsehfilm/Serie zurück. Wir prüfen allerdings noch, inwieweit die Definition im Diskussionsentwurf zur Investitionsverpflichtung in der Praxis von der des Produzentenberichts abweicht. Dies ist wegen der besonderen Situation der ARD Mediathek mit neun zuliefernden Landesrundfunkanstalten nicht so einfach. Hier lässt der Diskussionsentwurf noch Unklarheiten. Eine genaue Betrachtung wird auch deshalb wichtig sein, weil hier erstmalig auf Bundesebene eine Definition unabhängiger Produzenten festgeschrieben wird.
Die zur Erfüllung der Investitionsverpflichtung im Diskussionsentwurf im Zusammenhang mit der Subquote für unabhängige Produzenten vorgeschriebene Begrenzung der Rechteeinräumung sehen wir verfassungsrechtlich kritisch. Anders als bei der Filmabgabe haben Vorgaben zur Rechteteilung und Quoten direkte Auswirkungen auf die Programmfreiheit. Sie beeinflussen die Auswahl der Vertragspartner und der Inhalte bei gleichzeitiger Einschränkung der Auswertungsmöglichkeiten. Die Vertragsfreiheit wird dadurch in mehrfacher Hinsicht massiv beschränkt. Nach den derzeitigen Vorstellungen des Bundesgesetzgebers sollen unabhängig von den jeweiligen Finanzierungsbeteiligungen nur Investitionen in Produktionen mit unabhängigen Produzierenden anrechenbar sein, die eine substantielle Beschränkung der audiovisuellen Rechte (5 Jahre für Abrufrechte, ausschließliche Senderechte und Nebenrechte) vorsehen. Das ist insbesondere für Produktionen mit hoher Senderbeteiligung oder gar Vollfinanzierung nicht verhältnismäßig. Aktuell würde mit diesen Vorgaben nur ein sehr kleiner Teilbereich der Produktionen die Voraussetzungen zur Anrechenbarkeit auf die Investitionsverpflichtung erfüllen. Voll- und teilfinanzierte Auftragsproduktionen wären per se von der Anrechenbarkeit ausgeschlossen – und das, obwohl sie bei der Bemessungsgrundlage berücksichtigt werden.
Sender werden so in ein Modell gedrängt, bei dem trotz (weitgehender) Vollfinanzierung nur ein Teil der Rechte erworben werden kann. Denn zum Auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gehören gerade auch Produktionen, die sich nicht für eine Verwertung durch den Produzenten eignen und an denen daher von Seiten des Produzenten auch gar kein Interesse an einer Koproduktion besteht, weshalb sie weiterhin durch die Sender finanziert werden müssen. Insoweit werden wir der im Diskussionsentwurf avisierten Rechteteilung bei durch die ARD vollfinanzierten Produktionen widersprechen. 100% der Finanzierung sind 100% der Rechte. Das ist die Grundlage des Schichtenmodells gemäß der Eckpunkte der ARD zur fairen Zusammenarbeit mit Produzierenden und damit eine Linie, von der die ARD auch in Zukunft nicht abweichen möchte. Regelungen zum Rechterückfall hingegen sind in den aktuell gültigen Eckpunkten bereits enthalten.
Bisher kennen wir Vorgaben zur Rechteteilung nur bei geförderten Produktionen. Rechteteilungsfragen müssen sich grundsätzlich an den Finanzierungsanteilen der verschiedenen Partner orientieren. Andernfalls stellt sich insbesondere auch die Frage der wettbewerbsrechtlichen Zulässigkeit. Regelungen zur angemessenen Rechteteilung sollten den Beteiligten in Form von bilateralen Rahmenvereinbarungen und am Markt orientierten Vertragsverhandlungen vorbehalten bleiben. Eine Notwendigkeit, Rechteteilung gesetzlich zu regeln, ist aus unserer Sicht nicht erforderlich und auch nicht verhältnismäßig.
„In Summe ist das eine Verschlechterung der Rahmenbedingungen und wird das von uns viel beschriebene Investitionshemmnis in den Kinofilm leider nicht abbauen, sondern im schlimmsten Fall verstärken.“
medienpolitik.net: Die Zahl der Kino-Koproduktionen der ARD ist bisher schon rückläufig, woran liegt das?
Ludwig: Wir, das heißt die ARD und die ARD-Degeto, engagieren uns seit vielen Jahren für den deutschen Kinofilm. Ein Beleg dafür sind nicht zuletzt die Filme auf der aktuellen Berlinale. Drei ARD-Koproduktionen im Wettbewerb, zwei im BERLINALE SPECIAL und viele im offiziellen Programm. Ganz besonders freue ich mich, dass die GENERATION KPlus den Film „Sieger sein“ von Soleen Yusef als Eröffnungsfilm ausgesucht hat. Er ist in der Initiative „Der besondere Kinderfilm“ entstanden und greift ein aktuelles Thema auf. Mit MDR, SWR und WDR haben sich hier gleich drei ARD-Medienhäuser engagiert. Auch an dem neuen Film von Julia Heinz „Treasure“ waren neben ARTE drei Landesrundfunkanstalten beteiligt. Ohne das gemeinschaftliche Engagement mehrerer ARD-Häuser würde es viele gute Filme nicht geben. Allerdings greifen Sie zurecht die wichtige Frage nach dem Engagement in den deutschen Kinofilm auf. Für unser künftiges Engagement für den Kinofilm ist es wichtig, die Rahmenbedingungen zu diskutieren und den Entwicklungen für die Zukunft anzupassen. Aktuell stehen wir am Ende der Auswertungskette und können Inhalte, die wir mit großem finanziellen Einsatz und inhaltlichem Engagement mitproduziert haben, oft erst dann auswerten, wenn das Thema an Aktualität bereits deutlich verloren hat. Ein zentrales Zukunftsthema ist für uns die Flexibilisierung und Verkürzung der Sperrfristen und vor allem die Betrachtung des konkreten Einzelfalls. Das haben wir in der medienpolitischen Debatte um die Förderreform immer wieder betont. Es ist für uns alle wichtig, dass wir zu einer zeitgemäßen Entwicklung der Filmförderung kommen, die insbesondere dem veränderten Nutzungsverhalten Rechnung trägt.
medienpolitik.net: Weshalb verschlechtern sich durch die FFG-Novelle die Rahmenbedingungen für ein Engagement des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in den Kinofilm?
Ludwig: Zuerst einmal, weil es uns in der ARD wichtig ist: eine Reform der Filmförderung unterstützen wir und halten sie für unbedingt notwendig, um zukunftsfähige Rahmenbedingungen zu schaffen. Nur steht ein automatisches, rein erfolgsbasiertes Fördermodell in Teilen auch im Gegensatz zu unserer Beauftragung durch die Länder: wir unterstützen den Nachwuchs mit unserer Reihe "Debüt" - Nachwuchsförderung fällt bei Frau Roth aber unter den Tisch. Viele ausgezeichnete Filme wären nie gedreht worden ohne das Zusammenspiel von Förderungen und Senderbeteiligungen – denken sie in den letzten Jahren an "Lieber Thomas", an "Rabiye Kurnaz vs. George W Bush", "Das Lehrerzimmer", "In einem Land, das es nicht mehr gibt". Das würde in Zukunft schwer bis unmöglich, weil ein Film finanziert würde in der Hoffnung auf Erfolg - und wenn dann die Förderung ausbleibt, wenn der Film die Erwartungen nicht erfüllt - geht die Firma dann insolvent?
Mit der Umstellung auf eine automatische referenzbasierte Förderung werden bestehende Förderkommissionen entfallen, die Sender haben damit keine Mitwirkungsrechte mehr bei den Förderentscheidungen. Daraus ergibt sich für uns aufgrund fehlender Mittelbindung der Beitragsgelder die Frage der rechtlichen Zulässigkeit. Damit sowie mit der stark veränderten Rolle der Filmförderungsanstalt werden wir uns im Rahmen unserer Stellungnahme zur FFG-Novelle in den nächsten zwei Wochen noch genauer befassen.
Zentrales Thema der Novelle, das habe ich oben schon erwähnt, sind für uns die im Filmförderungsgesetz geregelten Auswertungskaskaden, die mit dem Entwurf zementiert werden. Die Branchenvereinbarung als einen zwischen allen Marktakteuren gefundenen Minimalkonsens in das FFG zu überführen, ist für den Reformprozess nicht ausreichend. Die im FFG geregelten Auswertungskaskaden stellen eine Ungleichbehandlung der möglichen Auswertungsarten des Films dar und sind ein klares Investitionshindernis für Sender. Die vorrangige Auswertungsmöglichkeit der Streaming-Plattformen besteht qua Gesetz und ist unabhängig davon, ob ein Streaminganbieter sich finanziell an der Entstehung der Produktion und damit am Risiko beteiligt oder wie viel Geld er für die Nutzungsrechte gezahlt hat. Diese strukturelle Bevorteilung der dem Kino nachgelagerten Auswertungsstufe ist aus unserer Sicht damit wettbewerbs- und beihilferechtlich schwierig. Die Vorfinanzierungsleistung der FreeTV-Sender ist beachtlich und die Entstehung der Filme liegt bei Verfügbarkeit lange Zeit zurück. Das mindert den Programmwert und stellt ein echtes Investitionshemmnis für die Sender dar.
Die ARD hatte den in der Branchenvereinbarung gefundenen Minimalkonsens ausdrücklich nur im Interesse des Branchendialogs und im Vertrauen darauf mitgetragen, dass es sich um einen ersten Aufschlag für die anstehende Reform der Filmförderung in Deutschland handelt. Erstauswertung und eine faire Rechteaufteilung müssen auf der Grundlage der jeweiligen Beteiligungsverhältnisse einer Kinoproduktion erfolgen. Honoriert werden muss, wer frühzeitig ins Risiko für eine Produktion geht und sich substantiell an der Finanzierung der Produktion beteiligt. Wir sprechen uns nach wie vor für die Auflösung der Auswertungskaskaden im Filmförderungsgesetz und eine Erstauswertung und faire Rechteaufteilung auf der Grundlage der jeweiligen Beteiligungsverhältnisse einer Produktion zu marktgerechten Preisen aus. Vorstellbar ist auch eine Öffnung der gesetzlichen Regelung, die den Vertragspartnern die Möglichkeit eröffnet, auf der Basis der jeweiligen Finanzierungs- und Koproduktionsstruktur eines Kinofilms in eingeschränktem Umfang flexible Regelungen zur Auswertung zu vereinbaren.
Gemäß dem Entwurf der FFG-Novelle stehen die Free-TV Sender weiterhin am Ende der Verwertungskette und sind gegenüber den Streaminganbietern schlechter gestellt. Sie werden aber hinsichtlich der Verpflichtung zur Investition mit ihren Mediendiensten vollumfänglich in Anspruch genommen. In Summe ist das eine Verschlechterung der Rahmenbedingungen und wird das von uns viel beschriebene Investitionshemmnis in den Kinofilm leider nicht abbauen, sondern im schlimmsten Fall verstärken.
„Eine Notwendigkeit, Rechteteilung gesetzlich zu regeln, ist aus unserer Sicht nicht erforderlich und auch nicht verhältnismäßig.“
medienpolitik.net: ARD-Anstalten engagieren sich auch bei Länderförderern und die ARD muss eine FFA-Abgabe leisten. Welchen Umfang haben diese Leistungen?
Ludwig: Die ARD ist ein starker und verlässlicher Partner der deutschen Filmwirtschaft. Rund 50 Millionen Euro fließen jährlich aus den Rundfunkbeiträgen, die die Landesrundfunkanstalten erhalten, an die Filmförderungsanstalten des Bundes und der Länder. Kulturförderung (ard.de)
So unterstützt die ARD zum einen die Filmförderungsanstalt des Bundes jährlich mit insgesamt rund 9,3 Millionen Euro. In ihrem inzwischen 14. Film- / Fernsehabkommen mit der FFA hat sich die ARD Ende 2023 erneut bereit erklärt, auch 2024 die gesetzlich vorgeschriebene Filmabgabe freiwillig auf 5,5 Millionen Euro aufzustocken und Media-Leistungen in Höhe von 1,5 Millionen Euro sowie 2,3 Millionen Euro für Gemeinschaftsproduktionen bereit zu stellen. Damit zahlt die ARD auch dieses Jahr freiwillig mehr in die Filmförderung des Bundes ein, als es die gesetzliche Grundlage verlangt und sorgt für Kontinuität und Verlässlichkeit. Der Mitteldeutsche Rundfunk hat seinen Förderanteil an der Mitteldeutschen Medienförderung (MDM) ab 2023 auf jährlich bis zu 3,8 Mio. Euro steigern können. Presseinformation: MDR baut Unterstützung für Mitteldeutsche Medienförderung aus | MDR.DE
Dass Leistungen in die Länderförderungen, wie auch freiwillige Leistungen an die Filmförderungsanstalten des Bundes und der Länder für die anvisierte Investitionsverpflichtung nach dem Stand des Diskussionsentwurfs nicht anrechenbar sein sollen, sehen wir mit großer Sorge. Das System der Anrechenbarkeit muss alle Leistungen in die Filmförderung einbeziehen. Ohne eine Anrechnung sämtlicher Leistungen aller Mediendiensteanbieter werden insbesondere freiwillige Zahlungen in die Filmförderung schnell in Frage stehen.
medienpolitik.net: Welche zusätzlichen Belastungen erwarten Sie zum einem aus der Investitionsabgabe und zum anderen dadurch, dass keine Medialeistungen als FFA-Abgabe möglich sind?
Ludwig: Eine Verpflichtung zur Investition begegnet aus Sicht der TV-Sender verfassungs- und kompetenzrechtlichen Bedenken. Die Investitionsverpflichtung zielt unmittelbar auf die Beschaffung von Filmrechten für die Angebote der Fernsehveranstalter ab und ist stellt damit einen Eingriff in die Freiheit zur Angebotsgestaltung dar. Programmentscheidungen nicht frei treffen zu können, wäre aus unserer Sicht die größte Belastung, die aus der Investitionsabgabe für uns zu erwarten wäre. Die vom Bundesgesetzgeber vorgesehenen Subquoten geben den Sendern vor, Investitionen in bestimmte Genres (z. B. Kinofilme) und in audiovisuelle Werke mit bestimmten Merkmalen (z. B. deutsche Originalsprache, Produktion durch vom Veranstalter unabhängige Produktionsgesellschaft etc.) zu investieren. Die Sender sind damit beträchtlich in der flexiblen Verwendung ihres für die Angebotsgestaltung zur Verfügung stehenden Budgets beeinträchtigt. Die Investitionsverpflichtung wird die Sender daran hindern, ihre Angebote nach eigenen publizistischen Vorstellungen zu gestalten, neu auszurichten sowie zeitnah auf veränderte Nutzungsgewohnheiten zu reagieren. Die Eingriffsintensität wird aufgrund kumulativ zu erfüllender Subquoten deutlich erhöht. Damit würde auch die medienrechtliche Hoheit der Länder mit einer Investitionsverpflichtung, die den öffentlich-rechtlichen Sendern Vorgaben für die Auswahl und Auswertung ihrer Produktionen macht, ins Wanken geraten.
Nach dem Diskussionsentwurf zur Investitionsverpflichtung sollen bei den öffentlich-rechtlichen Fernsehveranstaltern die im Vorjahr angefallenen Veröffentlichungskosten (Programmkosten inkl. der Ausstrahlungskosten) für das Angebot der Mediatheken sowie zusätzlich die im Vorjahr erzielten Nettowerbeumsätze als Bemessungsgrundlage gelten. Damit stellen sich für uns einige grundsätzliche Frage zur Bemessungsgrundlage, insbesondere zur den Ausstrahlungskosten und Nettowerbeumsätzen, die aufgrund des Werbeverbots für non-lineare Angebote gar nicht anfallen. Hinzu kommt, dass auch Eigenproduktionen und vollfinanzierte Auftragsproduktionen bei der Bemessung berücksichtigt werden sollen. Diese werden aber aufgrund der Vorgaben zur Rechteteilung für die Investition nicht oder nur unwesentlich anrechenbar sein können und so einen mit Auftrag und Beitragsbemessung durch die KEF nicht zu vereinbarenden Investitionsdruck auslösen. Wie hoch die Investitionsverpflichtung für die Sender sein wird, können wir aufgrund zu vieler unbekannten Größen noch nicht beziffern. Daran arbeiten wir. Wir können aber schon jetzt sagen, dass die verwaltungstechnischen Aufwände, die Ausstrahlungskosten zu erheben und die Direktinvestitionen nachzuweisen, enorm sein werden.
medienpolitik.net: Die ARD investiert vorwiegend in deutschsprachige oder europäische Produktionen. Damit könnte doch die finanzielle Belastung der „Umverteilung“ durch die Investitionsabgabe für die ARD relativ gering sein?
Ludwig: Davon können wir mit Verweis auf die Ausführungen zur Bemessungsgrundlage und Ausgestaltung der Subquoten nicht ausgehen. Anknüpfungspunkt der Bemessungsgrundlage sollen für uns die Veröffentlichungskosten der Mediatheken sein. Das ist der Bereich, den wir programmstrategisch gerade ausbauen. Daher wird die Verpflichtung zur Investition für die ARD tendenziell mit den künftigen Programmentscheidungen und dem Ausbau der non-linearen Angebote stetig steigen.