Ein vom Bundesministerium für Wirtschaft und Klima (BMWK) beauftragtes Gutachtens erachtet eine Zustellförderung als wirtschaftlich sinnvoll und verfassungskonform. Im Koalitionsvertrag hatte die Bundesregierung bereits vereinbart, dass sie die flächendeckende Versorgung mit periodischen Presseerzeugnissen gewährleisten wolle. „Das Gutachten zeigt deutlich, dass eine Förderung der Zustellung nötig und sinnvoll ist. Es macht zugleich konkrete Vorschläge zur Ausgestaltung. Eindeutiger kann eine Handlungsempfehlung an die Bundesregierung nicht formuliert werden“, erklärte dazu Sigrun Albert, Hauptgeschäftsführerin des BDZV. Allerdings lehnt das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz eine Zuständigkeit für eine Presseförderung ab, wie bei der Veröffentlichung der Studie erklärt wurde. Das BMWK mache sich die Schlussfolgerungen der Studie, die von der WIK Consult erstellt worden ist, nicht zu eigen, heißt es. Die Studie gebe vielmehr die Auffassung der Autoren wieder. Das BMWK weist darauf hin, dass es noch weitere beachtenswerte Modelle gäbe, die in der Studie nicht in der Tiefe beleuchtet wurden. Weitere Schritte seien von Seiten des BMWK nicht geplant.
Auszug aus der Studie:
Warum bedarf es einer Förderung durch den Bund?
Die Gewährleistung einer flächendeckenden Versorgung mit periodisch erscheinenden, Presseerzeugnissen ist durch die Entwicklung der Zustellkosten für abonnierte, gedruckte Zeitungen besonders in ländlichen Räumen gefährdet. Der Rückgang in den zugestellten Auflagen und damit der Haushaltsabdeckung in Kombination mit steigenden Lohn- und Transportkosten führt zu überdurchschnittlich steigenden Stückkosten in der Zustellung, besonders in dünn besiedelten Regionen. Der Wechsel zu bereits vorhandenen digitalen Angeboten stellt besonders für ältere Bevölkerungsgruppen noch keine Option dar.
Eine ähnliche Situation ergibt sich für die flächendeckende Verteilung von Anzeigenblättern, wobei deren Zustellkosten im Wesentlichen durch steigende Lohn- und Transportkosten getrieben werden. Das Kostenniveau hängt ähnlich wie in der Frühzustellung von der Besiedlungsdichte vor Ort ab, wenngleich die Haushaltsabdeckung deutlich höher ist. Nichtsdestotrotz besteht auch für diese Presseerzeugnisse ein Risiko, das besonders ländliche Regionen von der Verteilung abgeschnitten werden, so dass sich darüber eine Zustellförderung, sofern politisch gewollt, ökonomisch rechtfertigen ließe. Abonnierte Zeitschriften werden weit überwiegend über die Deutsche Post zugestellt und sind von der Problematik unterschiedlich hoher Zustellkosten in Abhängigkeit von der Zustellregion in der Regel nicht betroffen. Die Tagzustellung von Zeitschriften ist auch in dünn besiedelten, ländlichen Regionen insgesamt gewährleistet, da die Deutsche Post über ein deutschlandweites Zustellnetz verfügt. Allerdings gilt auch für diese Presseerzeugnisse, dass deren Zustellkosten als Folge von Preiserhöhungen der Deutschen Post gestiegen sind. Eine Verschlechterung in der Versorgung tritt bei einzelnen Zeitschriftentiteln auf, wenn Verlage entscheiden, diese Titel vollständig einzustellen oder nur über den stationären Handel (Verkauf bzw. Abholung) zu verteilen. Aus rechtlicher Sicht sind die beabsichtigten Förderzwecke (verfassungs-)rechtlich belastbar. Solange das Ziel der Wirtschaftsförderung im Vordergrund steht, darf in föderaler Perspektive auch der Bund fördern. Dabei ist es unschädlich, wenn auch anderweitige in der Landeskompetenz liegende Zwecke verfolgt werden. Genau das ist hier gut begründbar. Denn im Vordergrund steht die Förderung der Pressewirtschaft. Spezifischer geht es um die Abfederung gestiegener Vertriebskosten im Allgemeinen und um die Kompensation einer wirtschaftlichen Zusatzbelastung in Form des steigenden Mindestlohns im Besonderen, der sich aus einer bundesrechtlichen, wirtschaftspolitischen Maßnahme ergibt und auf die Pressewirtschaft besonders stark einwirkt. Aufgrund der bundesweiten Kostenentwicklung und der bundeseinheitlichen Erhöhung des Mindestlohns sowie der damit einhergehenden bundesweiten Kostenentwicklung im Vertriebsbereich ließe sich auch eine Erforderlichkeit nach Art. 72 Abs. 2 GG gut begründen. Da davon die ländlichen Regionen stärker betroffen sind, droht auch ein Auseinanderdriften der Lebensverhältnisse bzw. der Leistungsfähigkeit der Pressewirtschaft zwischen ländlichen und städtischen Bundesländern. Aufgrund der bundesweiten Kostenerhöhung kann dem nur durch eine Bundesregelung ausreichend entgegengewirkt werden.
Wer wäre förderberechtigt?
Förderberechtigt sollten insbesondere solche Titel sein, deren Verbreitung hauptsächlich durch steigende durchschnittliche Zustellkosten gefährdet ist. Eine klare Indikation ergibt sich für abonnierte, regionale Tageszeitungen, während aufgrund der höheren Stückerlöse bei abonnierten überregionalen Tages- und Wochenzeitungen eine teurere Tagzustellung durch einen Postdienst eher vertretbar erscheint. Darüber hinaus würden überregionale Tages- und Wochenzeitungen von bestehenden Zustellstrukturen der regionalen Tageszeitungen profitieren, die durch eine Förderung erhalten bleiben sollte. Aufgrund der unterschiedlichen Kostenstrukturen erscheint eine Zustellförderung für Anzeigenblätter weniger dringlich als bei regionalen Tageszeitungen, weil die Zustellkosten im Wesentlichen über steigende Löhne und Transportkosten, nicht aber aufgrund stetiger Mengenrückgänge oder einer sinkenden Haushaltsabdeckung wie in der Frühzustellung getrieben werden. Nichtsdestotrotz kann der Fall eintreten, dass dünn besiedelte ländliche Regionen aufgrund hoher durchschnittlicher Zustellkosten von der Verteilung dieser Blätter ausgeschlossen werden. Sollte auf politischer Ebene entschieden werden, eine flächendeckende Versorgung mit Anzeigenblättern über eine Zustellförderung zu erhalten, sollte diese die unterschiedliche Höhe der Stückkosten in der Frühzustellung von Zeitungen und der Tagverteilung von nicht adressierten kostenlosen Anzeigenblättern berücksichtigen.
Aufgrund der teilweise unzureichenden Datenlage sind klare Einschätzungen bei der sehr heterogenen Kategorie der Zeitschriften hinsichtlich der (abonnierten) Auflagen-, Kosten- und Erlösentwicklung, ebenso wie bei der Frage des Digitalisierungsgrads nicht möglich. Das gilt besonders für die Kategorien der Fach- und noch mehr der Kundenzeitschriften. Den beiden Kategorien ist gemein, dass ihr Adressatenkreis ähnlich wie bei den Mitgliedszeitschriften, die statistisch teilweise den Publikumszeitschriften zugeordnet sind, sehr spezifisch ist. Für Publikumszeitschriften, die allgemein verkauft werden (im Einzelhandel oder im Abonnement), besonders jenen mit einem hohen Abonnementanteil, gelten hingegen ähnliche Bedingungen wie bei abonnierten Zeitungen. Bezogen auf die Publikumszeitschriften lag der Abonnement-Anteil im Jahr 2021 bei geschätzt rund 40 Prozent und ist damit deutlich niedriger als bei den Zeitungen. Eigene Analysen haben gezeigt, dass der Abonnement-Anteil von Publikumszeitschriften mit dem Verkaufspreis steigt, so dass steigende Zustellkosten keinen erheblichen Anteil an den Gesamterlösen der jeweiligen Titel haben. Darüber hinaus werden Zeitschriften weit überwiegend über die Deutsche Post zugestellt, so dass erstens eine Einstellung der Zustellung in ländlichen Regionen nicht wahrscheinlich ist und zweitens für die meisten Titel die Zustellpreise nicht mit der Besiedlungsdichte der Zustellregion variieren. Für das Segment der Zeitschriften kann daher keine eindeutige Indikation für eine Zustellförderung abgeleitet werden.Aus der Erörterung lassen sich als Kriterien für eine mögliche Förderberechtigung die Erscheinungsweise, beispielsweise mindestens wöchentlich, und die Bedeutung der Zustellkosten für die Wirtschaftlichkeit einer Pressegattung heranziehen.
Inhaltliche Kriterien sind aus der ökonomischen Analyse nicht direkt ableitbar, allerdings kann argumentiert werden, dass die freie Verbreitung eines Titels eine notwendige Voraussetzung für eine Förderung sein kann, d.h. die Verbreitung ist nicht beschränkt durch eine Mitgliedschaft, ein Kundenverhältnis oder der Zugehörigkeit zu einem bestimmten Berufsstand. Darüber hinaus sollte gewährleistet sin, dass der Titel nicht ausschließlich Werbezwecken dient, also über einen Mindestanteil an redaktionellen Inhalten verfügt. Aus rechtlicher Sicht stellen sämtliche denkbaren Handlungsoptionen angesichts der in der Rechtsprechung etablierten weiten Einschätzungsprärogativen des Gesetzgebers zulässige Differenzierungskriterien dar, soweit für sie hinreichende sachliche Gründe an[1]geführt werden können. Besonders valide ist insoweit der Anteil der Zustellkosten an den Gesamtkosten bzw. -erlösen als Differenzierungskriterium. So würde es insbesondere genügen, auf die stark unterschiedliche Belastung durch die gestiegenen Mindestlöhne im Besonderen oder die allgemeine Entwicklung stark gestiegener Vertriebskosten zu verweisen, um nur jene Mediengattungen zu subventionieren, bei denen insoweit signifikante Effekte vorliegen. Das bedeutet, dass eine Begrenzung der Förderung für täglich oder frühmorgendlich zugestellte Produkte (überregionale und regionale Tageszeitungen) mit höheren anteiligen Vertriebskosten im Vergleich zu wöchentlich zugestellten Produkten (Wochenzeitschriften) gerechtfertigt ist. Daher lassen sich auf diese Weise entsprechende gattungsbezogene Differenzierungen begründen. Erst recht lässt sich damit eine Unterscheidung zwischen physischer Zustellung und digitaler Verbreitung rechtfertigen. Anders gelagert und etwas komplexer ist die Frage der Zulässigkeit einer Differenzierung nach inhaltlichen Kriterien. Rechtlich belastbar wäre es jedenfalls, einen überwiegenden redaktionellen Anteil zu verlangen. In der weiteren Konzeption ist eine solche Subvention allerdings deutlich komplexer und es müssten möglichst einfache Parameter für die Klassifikation identifiziert werden. Diese müssen möglichst unumstritten und in der Rechtsanwendung einfach subsumierbar sein, andernfalls erhöht sich der Vollzugsaufwand und die rechtliche Angreifbarkeit. So müssen möglichst im Gesetz selbst die Einordnungsparameter klar definiert sein, um die Prüfung durch die die Subventionen auskehrende Stelle zu erleichtern und zu vermeiden, dass eine spezifisch kompetente, mit besonderer Unabhängigkeit ausgestattete Behördenstruktur geschaffen werden muss.
Welche Form könnte eine Presseförderung haben?
Auf der Grundlage der wirtschaftswissenschaftlichen Analyse wird eine Zustellförderung vorgeschlagen. Dabei handelt es sich um eine direkte Presseförderung, die auf der Grundlage von Kriterien gezielt bestimmte periodisch erscheinende Presseerzeugnisse unterstützt. Aus den vorangegangenen Analysen zeigt sich, dass gerade eine direkte Presseförderung als zielgenaueres Instrument eher sachlich gerechtfertigt ist als eine indirekte. Sie kann daher auch verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden.
Wie hoch wäre der Förderbedarf und wie hoch sollte die Fördersumme sein?
Der geschätzte Förderbedarf wird aus einer Abwägung zwischen dem Anstieg der durchschnittlichen Zustellkosten für eine Pressegattung und der Möglichkeit, steigende Kosten auf Abonnenten und Käufer bzw. Werbekunden zu überwälzen, abgeleitet. Für die Zustellung abonnierter Tageszeitungen und Anzeigenblätter lassen sich aggregierte Einschätzungen ableiten. Unter der Prämisse, dass für Tageszeitungen die durchschnittlichen Zustellkosten für das Jahr 2021 eingefroren würden und die Verlage für die Periode 2022 bis 2025 entsprechende Kompensationen für die steigenden durchschnittlichen Zustellkosten bekämen, würde das zu sehr hohen, jährlich steigenden Summen führen. Dabei wäre der Sprung zwischen 2022 und 2023 aufgrund des auf 12 Euro steigenden Mindestlohns besonders hoch. Dabei zeigt sich besonders für abonnierte Zeitungen, dass es aufgrund des Mengenrückgangs und der damit einhergehenden Verringerung der Haushaltsabdeckung sinnvoll sein kann, die jährliche Fördersumme progressiv zu gestalten. Der mögliche Förderbedarf bei den Anzeigenblättern ist hingegen deutlich niedriger und darüber hinaus unabhängig von Veränderungen der Haushaltsabdeckung durch Mengenrückgang. Aufgrund der Heterogenität der Zeitschriften lässt sich für die Kategorie kein möglicher Förderbedarf ableiten.
Dieser oben ausgeführten hypothetischen Maximalforderung müssen Erlössteigerungen durch Preiserhöhungen bei Abonnenten und Werbekunden sowie mögliche Kosteneinsparungen durch Ausweitung der Hybridzustellung und weitere Optimierungen in der Zustellorganisation gegenübergestellt werden. Da diese nicht valide quantifiziert werden können, sollte die jährliche Fördersumme deutlich unterhalb der geschätzten möglichen Bedarfe liegen, um eine Überkompensation zu vermeiden. In rechtlicher Hinsicht folgt sowohl aus dem Zuwendungsrecht als auch aus dem EU-Beihilfenrecht, dass eine Überkompensation der zusätzlich entstandenen Kosten (insbesondere durch die durch Lohnzuwächse gestiegenen Zustellkosten) vermieden werden muss. Das spricht insgesamt für eine moderate Budgetfixierung, die eine Überkompensation für das Gesamtbudget insgesamt sicher ausschließt.
Wer dürfte eine Förderung beantragen?
Die Beantragung der Förderung sollte durch die Verlage erfolgen, die für Produktion und Vertrieb der in Frage kommenden Titel verantwortlich sind. Aus rechtlicher Sicht ist vor allem zu gewährleisten, dass die Zuwendung an den materiell Zuwendungsberechtigten fließt und etwaige Rückforderungsansprüche gegen diesen geltend gemacht werden können. Wenn etwa die Aufrechterhaltung einer täglichen Morgenzustellung als notwendige Bedingung einer Förderung normiert wird, muss gewährleistet sein, dass etwaige Subventionszahlungen zurückgezahlt werden, sollte diese Zustellung eingestellt werden.
Wie sollte die Fördersumme verteilt werden?
Ziel bei der Verteilung der Fördersumme ist es, Streuverluste weitestgehend zu vermeiden. Dabei gibt es einen Trade-Off zwischen der Zielgenauigkeit einer möglichen Förderung und dem Aufwand bei der Prüfung von Förderanträgen. Eine Unterversorgung mit periodisch erscheinenden Presseerzeugnissen droht besonders in dünn besiedelten Regionen bzw. in Regionen mit einer zunehmend geringen Verbreitung von Tageszeitungen (sinkende Haushaltsabdeckung). Die Höhe der Förderung eines Titels sollte sich daher an Merkmalen des jeweiligen Versorgungsgebietes orientieren, die eine hohe Korrelation zur Höhe der durchschnittlichen Zustellkosten haben. Mögliche Merkmale sind die Besiedlungsdichte, z.B. gemessen über die Einwohnerzahl pro Quadratkilometer, und die Haushaltsabdeckung, d.h. der Anteil der Haushalte, die über ein Abonnement im jeweiligen Versorgungsgebiet verfügen. Um den Förderprozess so einfach wie möglich zu gestalten, könnte die Fördersumme je Titel in Abhängigkeit der gedruckten, abonnierten und tatsächlich physisch zugestellten Auflage, der Besiedlungsdichte und der Haushaltsabdeckung bezogen auf das jeweilige Versorgungsgebiet des Titels ermittelt werden. Das könnte man gewährleisten, indem in der Förderformel alle drei Komponenten in gewichteter Form berücksichtigt werden. Titel von Presseerzeugnissen, in deren Versorgungsgebiet eine sehr niedrige Besiedlungsdichte und gleichzeitig eine geringe durchschnittliche Haushaltsabdeckung vorläge, bekämen dann höhere Förderbeträge pro Stück als Titel, die in sehr dicht besiedelten Regionen mit hoher Haushaltsabdeckung zugestellt würden.
Steuerungsvorgaben aus dem Zuwendungsrecht und dem EU-Beihilfenrecht kommen im Übrigen hier zu ihrer vollen Wirkung, da sie im Einzelfall verlangen, dass eine Überkompensation vermieden werden muss. Daher sind kostenseitige Differenzierungen geradezu geboten. Diese können durchaus typisieren, um den Verwaltungsaufwand möglichst gering zu halten. Die Typisierungsparameter müssen kostenseitig unterlegt sein. So ist etwa eine Typisierung anhand der Auflage zulässig, da die Zustellkosten stark durch die Stückkosten geprägt sind. Ferner sollte, um zuwendungs- und beihilfenrechtliche Probleme zu vermeiden, durch Beispielsrechnungen gewährleistet sein, dass selbst im günstigsten Fall im Einzelfall keine Überkompensation der zusätzlich entstandenen Kosten (insbesondere durch die gestiegenen Zustellkosten) erfolgt. Unter gleichheitsrechtlichen Gesichtspunkten sind entsprechende Differenzierungen zulässig, da und soweit sie typisierend mit unterschiedlichen Kostenentwicklungen und folglich unterschiedlichen Risiken hinsichtlich der Aufrechterhaltung einer flächendeckenden Versorgung korreliert werden können. Dann stellen sie hinreichende sachliche Rechtfertigungsgründe für Differenzierungen dar. Auf dieser Basis kann bei der Förderhöhe pro Stück folgerichtig zwischen Tageszeitungen und Anzeigenblättern genauso wie zwischen unterschiedliche Haushaltsabdeckungen und vor allem unterschiedlichen Bevölkerungsdichten unterschieden werden.
Für welchen Zeitraum könnte eine Förderung gelten?
Aufgrund der eher langsam steigenden Bereitschaft zur Nutzung von digitalen Angeboten erscheint es ökonomisch sinnvoll, eine Zustellförderung für mehrere Jahre anzulegen, um auch mittelfristig eine flächendeckende Versorgung mit gedruckten, abonnierten Presseerzeugnissen zu gewährleisten. Der Zeitraum sollte nicht zu lang sein, um besser auf geänderte Rahmenbedingungen reagieren zu können. Generell ist zu empfehlen, dass vor Beginn einer neuen Förderperiode eine Überprüfung des angebots- und nach[1]frageseitigen Bedarfs durchgeführt werden sollte. Harte rechtliche Vorgaben gibt es insoweit über diese Zweckmäßigkeitsüberlegungen hinaus nicht, die im haushaltsrechtlichen Sinne eine sparsame Mittelverwendung im Sinne des Zweck-Mittel-Verhältnisses gewährleisten. Auch über die jährliche Neufestsetzung kann aber vermieden werden, dass eine Überkompensation erfolgt, insbesondere wenn beispielsweise der Bedarf für das Jahr 2022 geringer angesetzt werden würde, da die Mindestlohnerhöhung hier eine geringere Bedeutung hat als im Jahr 2023.
Welche Institution könnte für die Umsetzung einer Presseförderung des Bundes verantwortlich sein?
Während es hier aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht keine Indikationen gibt, kann aus rechtlicher Perspektive darauf hingewiesen werden, dass eine Regelung zur Presseförderung auch durch eigene bestehende oder noch zu errichtende Behörden des Bundes vollzogen werden kann. Untypisch wäre allerdings ein Vollzug durch eine oberste Bundesbehörde selbst. Typischer, gerade bei einer auf mehrere Jahre angelegten Förderung, ist hingegen der Einsatz einer nachgeordneten Behörde wie des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA). Da die wesentlichen Parameter der Förderung im Gesetz selbst angelegt sein sollten und beim hier fokussierten Fördermodell keine komplexen, inhaltlichen Bewertungen der Antragsteller erfolgen sollen, greifen keine aufwändigen Anforderungen an die Staatsferne der ausführenden Institution.
Wie könnte der Erfolg einer Förderung gemessen werden?
Gemessen an der politischen Zielsetzung einer flächendeckenden Versorgung mit periodisch erscheinenden Presseerzeugnissen ist ein wichtiger Erfolgsindikator, dass durch die Förderung verhindert wird, dass besonders in ländlichen Regionen und Regionen mit einer niedrigen Verbreitung von abonnierten Presseerzeugnissen Versorgungslücken auftreten. Daher bietet sich ein regelmäßiges Monitoring dazu an, in welchem Umfang es zu Veränderungen in der Zustellung von Presseerzeugnissen kommt. Dieses Monitoring kann auf aggregierter Ebene erfolgen, beispielsweise in enger Kooperation mit den jeweiligen Verbänden (sofern diese über eine relevante Marktabdeckung verfügen). In Fällen, in denen es zu Einschränkungen oder Qualitätsverschlechterungen in der Zustellung einzelner Titel kommt, sollten die jeweiligen Verlage die Gründe dafür darlegen. In rechtlicher Hinsicht ist insoweit zu differenzieren zwischen den zuwendungsrelevanten Tatbestandsanforderungen und sonstigen Zweckmäßigkeitsüberlegungen. Sofern die Aufrechterhaltung einer bestimmten Qualität der Zustellung – wie etwa der frühmorgendlichen Zustellung – als Förderziel definiert und als Nebenbestimmung im Rahmen des Zuwendungsregimes auferlegt wird, muss eine Kontrolle der Wahrung dieser Anforderung gewährleistet sein, um im Falle der defizitären Erbringung der Leistung die Zuwendung ganz oder teilweise zurückzufordern. Davon unabhängig sollten Untersuchungen erfolgen, welche Effekte die Förderung insgesamt hat, um in rechtlicher Hinsicht zu gewährleisten, dass die haushaltsrechtlichen Anforderungen an die sparsame Mittelvergabe im Allgemeinen und die Rechtfertigungsgründe für die Differenzierungen bei der Förderung im Besonderen gewahrt werden.